La creación de una nueva Comunidad Autónoma es posible porque en nuestro ordenamiento jurídico se contempla la posibilidad de segregar unos territorios de otros, a excepción del Estado, cuya integridad territorial es un bien jurídico, y por tanto indivisible. Dicho de otro modo, no hay nada en nuestro ordenamiento político que lo prohíba, pero a la vez, tampoco está regulado por ley la forma de hacerlo. Ese es el eslabón actualmente necesario para llevar a cabo legalmente la creación de
El territorio español, al modo de las capas de una cebolla o de las muñecas rusas, tiene muchas divisiones y subdivisiones.
En la posición de menor rango, debajo de todas, están los municipios, un total de 8131 (un número probablemente excesivo). La llamada “alteración de términos municipales” puede significar la fusión de dos o más -lo que el Art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, no sólo no prohíbe sino que fomenta- o también lo contrario, lo que el apartado 2 llama “la creación de nuevos municipios”, a la que se le ponen requisitos -núcleos de población territorialmente diferenciados) y al menos 5.000 habitantes, entre otras cosas- pero sin impedir nada. La decisión compete a la correspondiente Comunidad Autónoma.
Un escalón más arriba, y prescindiendo ahora de comarcas o en su caso islas, tenemos las provincias. Sigue siendo válido el mapa de Javier de Burgos de 30 de noviembre de 1833, salvo el desdoblamiento de Canarias en dos. Es una división muy importante, como lo prueba el hecho de que, según la Constitución de 1978, estamos ante la circunscripción electoral para el Congreso de los Diputados y el Senado. Pero eso no significa que las fronteras resulten inalterables. Lo que sucede es que su cambio depende de la voluntad del Estado y además precisamente mediante ley orgánica, que no es moco de pavo: Art. 141.1, inciso final. Pero con la mayoría absoluta del Congreso basta.
Encima están las CCAA, a las que la Constitución de 1978 se limitó a abrir la puerta. El Art. 143, en el apartado 1, proclamó que “en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 (…)”, tanto a) las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, b) los territorios insulares y c) las provincias con entidad regional histórica “podrán acceder a su autogobierno y constituirse en CCAA con arreglo a lo previsto en este Título y en los respectivos Estatutos”. La iniciativa debía venir de abajo: Diputaciones y/o municipios, según el apartado 2.
Y ello con las excepciones (o sea, con impulso de arriba: del Estado mediante Ley Orgánica) del Art. 144: a) “Autorizar la constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143”; b) “Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén integrados en la organización provincial”, en clara referencia a Ceuta, Melilla y (quizá un día) Gibraltar; y c) “Sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a la que se refiere el apartado 2 del artículo 143”.
Entre 1979 y 1983 se produjo el despliegue que conocemos, que dio lugar al mapa que se ha hecho famoso: de Castilla –“La Vieja”- quedaron excluidas Cantabria y La Rioja, sabe dios por qué. Segovia y León intentaron ir por libre, aunque sin éxito. Pero lo cierto es que (salvo en lo que tiene que ver con la prohibición de federación o, por supuesto, fusión: Art. 145.1) del resultado no se proclama en ningún lugar que resulte inamovible -en la primera legislatura de Zapatero, entre 2004 y 2008, se habló de una reforma constitucional que fijara las cosas de una vez por todas-, bien siendo cierto que la creación de nuevas Comunidades Autónomas -por segregación de alguna o algunas de las existentes- no se encuentra regulada. Así pues, no prohibición (en ningún sitio se proclama la integridad territorial de las existentes: ni cada una de ellas ni menos aún el conjunto), aunque tampoco establecimiento del método para hacerlo. ¿Pueden lo segregado ser fragmentos de provincias? Volvemos a lo mismo: no hay regulación del cómo -¿hace falta la Ley Orgánica del Art. 141.1 de la Constitución? ¿puede valer para ello el apartado a) del Art. 144?- pero tampoco consta prohibición.
Y finalmente tenemos el Estado, cuya integridad territorial sí se encuentra proclamada como un bien jurídico y de primer orden: su defensa constituye una de las “misiones” de las Fuerzas Armadas: Art. 8.
En definitiva, que, del Estado para abajo, todo -municipios, provincias y, aun sin regulación, Comunidades Autónomas- resulta divisible. Con más o menos facilidad, pero divisible, como siempre sucede con el espacio. Lo sabemos desde Zenón de Elea con la historia de Aquiles y la tortuga, que dio lugar a la famosa refutación de Aristóteles, como bien relató Borges en “Avatares de la tortuga”, incluida en 1932 en “Discusión”. El Estado es divisible en CCAA (salvaguardando su integridad territorial), pero todo lo que hay debajo -municipios, provincias y también las propias CCAA- pueden ver diseccionado su territorio -en dos partes o en todas las que haga falta- sin esa limitación de fondo.
Sería bueno que se dictaran normas claras en lo relativo a la alteración de los territorios de una de las actuales CCAA para segregar una nueva, al modo de lo que establece para los municipios el Art. 13.2 de la Ley de bases del régimen local, con los correspondientes requisitos de fondo y de procedimiento. Pero entre tanto (ya se sabe que el poder constituyente constituido se muestra perezoso en España) lo cierto es que no consta una prohibición expresa, aun cuando, por supuesto, si se trata de provincias enteras -volvamos al ejemplo de Segovia y León- no se añade ese elemento de complejidad adicional. Aun cuando, como sabemos, en manos del Estado está resolver el problema mediante la previa modificación de los límites provinciales o, en su caso, mediante el Art. 144.a): Ley Orgánica en ambos casos. Mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, se insiste. Adicionalmente, hay que tener en cuenta que la normativa propia de Cataluña, y en particular la Ley llamada municipal y de régimen local (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 2/2003, de 28 de abril) no dispensa a la provincia un trato especialmente deferente. Por el Art. 1, Municipios y comarcas, son sólo ellos “los entes locales en que se organiza la Generalidad de Cataluña”. Las provincias sólo se mencionan en el Art. 2, entre los otros entes territoriales, casi reducidos a la marginalidad. El autor de la norma no le dispensó atención monográfica hasta el Art. 87. Y únicamente le dedicó hasta el Art. 93. Tarde y mal.
